中国工业和信息化部近日公布了修订后的《钢铁行业产能置换实施办法》。这一调整结束了近两年新项目审批暂停的状态，也是自2021年以来该行业政策力度最大的一次修订。
自2014年起，中国钢铁行业一直试图通过“产能置换”的方式来控制总产能，并推动技术升级，即建设新项目必须先退出相应规模的既有产能。
5月18日发布的修订方案进一步提高了置换比例，意味着新增产能前必须退出更多现有产能。同时，新规收紧了可置换产能资格要求，对长期闲置产能纳入置换范围施加了新的限制。
此次政策调整正值中国钢铁行业发展的关键阶段。经过十年结构调整与技术升级改造，钢铁行业目前却面临需求增速放缓、盈利能力走弱以及不断加大的减排压力等困境。钢铁生产约占全国碳排放的16%，是最难实现深度脱碳的行业之一。
因此，这轮最新改革也引出了一个更宏观的问题：一项最初旨在管理产能的政策，能否也有助于加速钢铁行业的低碳转型？
钢铁政策十年演变
过去十年来，中国产能置换政策已从一种管理工业产能的机制，演变为兼顾产业升级、环境改善和钢铁脱碳的综合政策工具。
该机制源自于2013年形成的两项重要国家政策：一是化解钢铁等行业严重产能过剩，二是全国范围的大气污染治理行动。
2014年首次出台钢铁产能置换办法时，要求建设新产能前必须退出相应规模的现有产能，并优先关停老旧且污染更严重的生产线。在重点大气污染防治区域，置换比例为“1.25：1”，即每新增1吨产能需退出1.25吨旧产能；其他地区置换比例为“1：1”。
在随后的十年间，这项政策伴随中国环境与气候目标的提升不断演变。2017年的修订首次对电炉炼钢置换项目给予政策优惠。与目前仍占中国钢铁产量约90%的高炉—转炉长流程工艺相比，电炉污染物排放更低、碳排放强度更低。
继中国在2020年承诺在2030年前实现碳排放达峰、2060年前实现碳中和之后，2021年修订的置换办法纳入了更明确的气候目标。在更大范围的重点大气污染防治区域，新规进一步收紧了置换比例，同时也加大了对电炉炼钢以及包括氢冶金在内的新兴低碳技术的支持力度。
最新的2026年修订则更进一步。总体上，新规要求每新增1吨产能需退出1.5吨现有产能，高于此前的1.25吨。同时，长期闲置产能不再被计入可置换产能；跨地区、跨企业的产能指标转移与交易受到更严格限制；对电炉和氢冶金给予更明确的政策支持。这些变化反映出监管层对产能压减质量与可信度的日益关注，也体现了为低碳炼钢腾挪空间的现实需求。
在产能置换机制下获批项目的变化趋势，既体现了政策的成就，也说明了其局限性。2017至2024年间，获批的置换方案中包含约4亿吨新增高炉产能、3.18亿吨新增转炉产能，以及1.28亿吨新增电炉产能。尽管电炉项目占比逐年提升，但高炉—转炉长流程项目仍然主导新建产能。这表明以煤为基础的生产模式依然占据绝对优势。
审批量在2017–2019年达到峰值后显著下降，反映出钢铁需求走弱、监管趋严以及一轮主要产能更新周期的完成。2024年8月暂停新的产能置换审批，也进一步导致当年审批量异常偏低。
与此同时，新建项目的结构也在逐步发生变化。在中国提出碳达峰、碳中和目标后，电炉项目在获批炼钢产能中的占比不断上升，少量氢冶金以及其他非高炉低碳工艺项目也开始出现。
然而，相较于推动装备更新和产业升级，该政策在推动行业脱碳方面发挥的作用相对有限。产业升级与行业脱碳之间的差距，正是围绕产能置换政策争论的核心所在。
产业升级不等于脱碳
为何产能置换政策的逐步“绿色化”没有带来显著的减排效果？原因在于中国钢铁行业的结构特征，以及政策制定者和生产企业所面临的激励约束。
自政策实施以来，大部分新增产能仍然依赖高炉—转炉长流程工艺。尽管新建设施通常比被替代的旧设备更高效、污染更低，但它们依然高度依赖煤炭。用一座较新的高炉替换一座旧高炉可以降低单位排放强度，但对减少对煤炭的依赖作用有限。
第二个挑战在于产能与产量之间的脱节。一些置换项目所退出的产能，来自长期低负荷运行甚至闲置多年的设施；而新建工厂的生产效率往往远高于被替代的生产线。因此，名义上的产能减少并不一定转化为实际产量或碳排放的下降。
该政策还反映了不同利益相关方之间的激励并不一致。中央政府日益将产能置换视为推动污染治理和行业脱碳的工具，而地方政府往往更重视招商引资和保障就业，钢铁企业则关注市场竞争力。各方在推动产业升级方面高度一致，但在永久性压减产能或加速部署低碳技术方面难以步调一致。
因此，产能置换在产业升级方面的成效，明显大于其在推动结构性脱碳方面所发挥的作用。
为何2026年政策进一步收紧
2026年的修订是在暂停审批近两年之后发布的，它既反映了10年政策实施的教训，也反映了中国钢铁行业面临的不断变化的现实。
经过十年的结构调整与技术升级，钢铁行业正在进入需求走弱、利润微薄的阶段，同时创纪录的钢材出口也引发了日益加剧的贸易摩擦。与此同时，随着中国持续推进气候目标，减排压力也在持续上升。
在这一新的行业环境下，政策制定者关注的已不仅是如何升级产能，更在于存量产能能否真实、有序地退出市场。
此次政策修订的一个重点，是提升产能压减的可信度。除了将标准置换比例提高至1:1.5之外，新规还将长期闲置的设施排除在置换范围之外，企业利用闲置产能获取新项目审批的难度进一步提高。
修订后的政策框架还进一步收紧了地区之间、企业之间的退出产能指标买卖限制，旨在防止置换指标与实际生产脱节，确保产能退出落到实处，而非仅停留在行政层面。
与此同时，2026年的政策也为低碳技术提供了更明确的支持，并对氢冶金技术给出了更清晰的指引。这反映了近年来产业实践：过去三年，大型氢冶金项目已从试点阶段进入示范应用阶段，并开始积累实际运营经验。比如宝武集团在广东湛江的示范项目，以及河钢集团在河北的张宣项目。
在这一背景下，现在判断新规将如何影响企业投资决策仍为时尚早。尽管修订后的政策释放出更明确的信号，支持部署低碳技术，但在市场疲软的情况下，钢铁领域的新增投资并不活跃。
在新政落地后的一个月内，并未出现新的产能置换方案。唯一公布的案例来自山东省工信部门，该项目早在2024年暂停审批前就已完成公示，目前正进入行政流程的最后阶段。
同样地，新开工项目寥寥无几。除云南省一项于今年3月开工的电炉项目外，2026年迄今鲜有新的炼铁或炼钢项目破土动工。
新规能否加快钢铁行业脱碳进程？
修订后的产能置换框架有望为钢铁行业的脱碳创造更有利的条件。
更严格的产能压减要求，以及将闲置资产排除在可置换范围之外，使高碳产能难以在产业体系中长期“滞留”。与此同时，对电炉和氢冶金的更明确支持，也给未来的投资指明了方向。
然而，仅靠产能政策本身难以推动快速转型。钢铁行业仍面临需求疲软、盈利能力低下以及未来投资回报不确定等挑战。低碳技术的成本仍高于传统路线，而绿色钢铁的市场需求目前仍然有限。
这也解释了为何行业转型进度不及政策制定者预期。尽管多年政策支持，但电炉钢产量在粗钢总产量中的占比近年来仍徘徊在10%左右，远低于2025年设定的15%目标。当前的挑战已不再只是技术问题，而越来越在于经济可行性以及低碳技术的规模化应用。
中国已出台一系列氢能发展战略和政策，以推动氢能在钢铁等工业领域的应用。尽管大规模部署仍处于早期阶段，但由宝武和河钢主导的项目已投产运行，且越来越多的试点和示范项目正在探索不同的氢冶金路径。
归根结底，产能置换在行业转型中更可能发挥“辅助”而非“决定性”作用。中国全国碳市场的扩容、绿色钢铁标准与认证体系的建立，以及推动工业供应链绿色化的新举措，同样可以在培育绿色钢铁需求方面发挥关键作用。
2025年，国务院国资委发布了指导意见，鼓励中央企业建设绿色低碳供应链。正如北京智库绿色创新发展研究院（iGDP）的杨鹂所指出的，这类绿色采购能够通过向供应商（包括钢铁企业）提供更稳定的需求信号，帮助降低低碳投资所面临的市场风险。
从这一角度来看，2026年的改革措施不应被视为独立的解决方案，更应该被理解为中国钢铁行业整体转型布局中的一个部分。据研究估算，为匹配行业脱碳发展路径，到2030年或需退出约3.5亿吨高炉产能。能否实现这一转型，不仅取决于更严格的产能管理，更取决于技术进步、市场培育和政策激励能否共同推动低碳炼钢实现规模化发展。
作者简介：沈昕一是能源与清洁空气研究中心的高级顾问。她专注于工业脱碳研究，拥有工商管理硕士和理学硕士学位，擅长从经济和科学的角度分析中国的气候和能源政策。
注：此文原载环境网站“对话地球”。FT中文网经“对话地球”授权转载此文。对话地球是一家关注气候变化与环境的非盈利机构。